黄瑞:87号令的特点及其对政府采购活动和监督管理的影响

摘要: 本文为政府采购专家黄瑞在“前景与挑战 2017中国政府采购年会”上的主题发言,并已于《中国政府采购》杂志2017年第11期刊登。

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(本文为政府采购专家黄瑞在“前景与挑战  2017中国政府采购年会”上的主题发言,并已于《中国政府采购》杂志2017年第11期刊登)



在18号令施行13年之后,修订后的87号令于今年10月1日起施行。作为十余年招标投标和政府采购立法咨询的专业人员,我谈一下贯穿87号令的三个显著特点,以及对政府采购招标投标活动和监督管理的三个影响趋势。


第一个方面,三个显著特点。


特点一:依循采购规律进行制度设计,全程加强采购人的自主权利和责任。


政府采购天然具有公共性采购及保障实现行政功能的性质,相应地,政府采购具有公开透明、公平竞争、公正、经济等与民间性采购所不同的特点。但是,就实现采购目的而言,政府采购无法脱离市场采购的通常规律。即,按照风险便利承担的原则,将采购的主要权利和责任分配给采购人,是项目失败概率最小、成本最低的安排。换言之,采购人应有权自主决定采购需求、条件和供应商,才能更好地实现采购目的。


贯穿87号令的亮点是,在不违反上位法的前提下,尽量赋予和明确采购人应有的采购决定权。同时,相应规定采购人应承担的主体责任和规范。


特点二:贯彻公开透明原则,促进供应商公平竞争并相互监督。


87号令增加了一系列落实公开透明原则的举措,包括在招标文件中公开采购预算金额、最高限价(如有)、投标保证金退还方式和不予退还的情形、合同文本(第20条)、样品要求和评审标准等(第22条);对开标、评标现场全程进行清晰可辨的录音录像,音像资料存档(第39条),对开标存档记录,由参加开标的各投标人代表及工作人员签字确认(第42条);中标信息公开,告知投标人未通过资格审查的原因,告知未中标人本人在综合评分法下的评审得分和排序(第69条),以及可以邀请参加项目的其他投标人参与采购人对采购项目的验收,并存档其关于验收的意见(第74条)等。


事实上,供应商之间最清楚互相的优劣特色。如果投标人未能成功中标,知晓己方在竞争中的失败原因及比较劣势,能降低其猜疑或避免其对项目的负面解读。


当然,实践中未中标人知晓其综合评分法的得分与排序后,是否可能进一步发生询问质疑等情况,还需要观察和评估。需要注意的是,采购人邀请未中标人参与对中标人履约验收时,在发挥竞争者相互监督作用的同时,应注意依法保护中标人的商业秘密。


特点三:突出问题导向和结果导向,针对采购实践中的难点痛点,提供有效的制度供给。


18号令实施13年来,已经不能满足政府采购货物服务各种各样的项目规范需要。本着解决问题的立法导向,87号令一方面直接回应诸如规范多个投标人报价相同品牌产品、非单一产品采购、样品等立法期待,另一方面也不回避被社会诟病的“高价中标”、“低价抢标”等问题,通过广泛、多轮的征求各方面意见,形成了务实的制度规范。


其一,关于超低价竞标。考虑到18号令中关于低于成本价竞标的限制,在实践中就如何认定成本价问题存在较大争议,缺乏相对客观的标准或依据。经论证,87号令放弃了以成本价为参照的判断标准,而是聚焦于解决问题的目的,选择了具有较强可操作性的方法。即87号令第60条规定:“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,应当要求其在评标现场合理时间内提供书面说明及必要证明材料证明其报价合理性,否则做无效投标处理”。该规定在法定的两种评标方法中均适用。


其二,关于综合评分法中的价格评审。被多次质疑的高价中标问题,涉及如何落实低价优先法。结合实务中出现的多种价格评审标准问题,87号令第55条规定:“符合招标文件要求的最低投标价格为评标基准价,应得价格分的满分……评标中不得去掉报价中的最高价和最低价。因落实政府采购政策进行价格调整的,以调整后的价格计算评标基准价和投标报价。并取消了18号令中的价格分值比重的上限


其三,关于多个投标人提供相同品牌产品。一方面,考虑到相同品牌产品制造商可能存在多个经销商的商务惯例,以及促进多个投标人竞价有利于提高政府采购资金的使用效率,所以,87号令不禁止多个投标人在同一合同的竞争中参加投标。另一方面,为了避免相同品牌产品的投标人围标,妨碍其他投标人充分、公平竞争,87号令第31条对相同品牌多个投标人的中标机会做出了限制,仅允许相同品牌产品多个投标人中最有竞争力的一个投标人进行最终的中标比选。


其四,关于非单一产品采购。为了满足日益复杂的采购需求,87号令针对非单一产品采购,明确要求采购人应根据采购项目技术构成、产品价格比重等因素合理确定核心产品;考虑到集成采购中核心产品与单一产品相同品牌有多个投标人性质接近,以及为了限制采购活动当事人通过安排采购标的规避上述制度,87号令第31条还规定只要核心产品品牌相同,应按照相同品牌产品多个投标人的规定处理。需要注意的是,第31条规定的要件是相同品牌,对产品的规格、型号等未做区分。


其五,关于样品。因政府采购内容及需求的庞杂,需要投标人样品纳入评审,在政府采购货物项目中时有涉及。但18号令未涉及样品的规定。如何规范样品的作用及管理,是政府采购法实施条例立法调研中立法机关关注的问题。针对实务中不少以样品检测或供应商能力考察为由改变评审结果的情况,实施条例明确作出了禁止性规定。87号令则完善了货物招标中样品相关规范,填补了18号令的立法空白,提供了涉及样品采购项目的操作依据。


87号令对样品的规范有三个要点:一是采购以不要求提供样品为一般原则,提供样品限于凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认其是否满足采购需求等特殊情况;二是要求提供样品的,招标文件应明确制作标准和要求、检测报告、评审方法和标准、中标人样品的保管和封存等相关规定;三是未中标人样品的退还或处理,中标人样品作为履约验收参考(第22条)。实务中,为减少争议,招标文件还应明确投标人样品及检测报告(如需要)提交的具体规定。


其六,关于履约和验收。政府采购的目的在于获得实用性的采购标的。18号令对于履约和验收环节的关注,主要局限在评标环节,欠缺对合同履行和验收的规制。实践中表现为若干项目“重招标投标、轻履约验收”问题。为解决该问题,87号令以终为始,全程落实,既将履约验收明确规定为采购人内控管理的重点环节,同时又在采购需求、样品、采购合同等不同阶段予以规范。还单条规定采购人及时验收的义务及具体要求(第74条),单独增加了采购人加强履约管理、对中标人违约行为及时追责的义务(第75条)。


第二个方面,三个影响趋势。


87号令突出了结果导向、问题导向,以加强采购人主体地位、全流程完善采购程序、针对性解决现实问题为脉络,全面重塑政府采购货物服务招标投标制度,彰显了政府采购原则,体现了“放管服”的改革要求,将有效降低制度性交易成本,进一步调动各方面的积极性,对政府采购市场良性竞争及可持续发展,产生了深远影响。


具体而言,87号令对政府采购招标投标活动和相关监督管理,可以归纳三个影响趋势:


第一,在权责回归采购人的制度约束下,招标投标的过程规范将更多的服务于采购效果。


第二,在淡化代理采购的立法导向下,有利于促进社会采购代理机构进行专业化服务与竞争,培育不同领域的政府采购专业化队伍。


第三,在采购流程更为具体明确的制度基础上,行政监督部门对采购过程实现监管后移的同时,增加行政资源对履约验收等采购效果的关注。








                            


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